2025年10月20日至23日，中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（简称“十五五规划建议”）。
十五五规划建议为未来五年的发展做出了哪些值得关注的重要部署？五年规划作为我们国家治国理政的重要手段，最近几年，引起了国际社会极高的关注，甚至一些国家的领导人公开为中国规划的制度优势站台，它的优势和普世价值究竟体现在哪些方面？
清华大学公共管理学院的鄢一龙教授，二十年来一直在研究中国五年规划，在这个领域发表了多本研究专著和合著，如《大智兴邦—中国五年规划的制定》和《目标治理：看得见的五年规划之手》。观察者网近期邀请他就上述问题进行深入阐述。
本文对话嘉宾：清华大学公共管理学院鄢一龙教授
【对话/观察者网 高艳平】
十五五规划建议：要走出一条新型世界大国的新路
观察者网：10月23日的二十届中央委员会第四次全体会议公报，以及中共中央24日的新闻发布会，都对十五五规划建议的内容做了介绍。您印象深刻的是哪些？为什么？
鄢一龙：可以看到，十五五规划是一个关键性五年规划。其最突出的标志就是，我们要走出一条不同于西方的新型世界大国的新路。
十五五规划建议特别重视实体经济，提出要“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”，要“保持制造业合理比重，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系”。因为实体经济不但是整个产业体系的根本，还是我们发展服务业，尤其是生产性服务业的根本。
我们从十五计划到十三五计划都提出要提高服务业增加值比重，从十四五开始强调制造业比重要保持稳定。今天我们已经看的很清楚，不是说服务业比重越高越好。就像美国和西方的发展模式那样，服务业比重很高，对应的却是制造业的空心化，以及人民生活水平的停滞。所以，从这次十五五规划建议可以看到，我们还是要坚定地走工业化的道路。
同时，我们部署了传统产业、新兴产业、未来产业这三招时间线上的大棋，我们传统产业占80%，要通过改造提升继续维持优势，我们新兴产业要形成集群化发展，形成新的优势，未来产业等于我们下的先手棋，也许要到十六五才会真正有收获，未来继续引领。制造业是现代产业的基础，生产性服务也是服务于强大的生产制造能力，当然也包括服务农业现代化，同时制造业和服务业要融合发展。十五五规划将发展实体经济和制造业放到了第一条，就是这个原因。
当然，强大的生产制造能力，除了是整个产业体系的基础之外，实际上也是创新的基础。中国强大的创新能力，很重要的原因是我们生产制造能力比较强。有了新想法之后，可以迅速地生产制造出来，并在投入市场之后快速实现技术迭代，所以说生产制造能力对创新能力形成了一种逆向牵引的作用。这种创造和制造之间的循环，在中国是非常明显的。
典型的例子如数字技术的快速应用，它很大程度上就在于我们有广阔的工业应用场景，能够把数字技术快速地在整个产业工业体系中加以应用。
同时强大的实体经济，也是我们国防实力的基础。九三阅兵所展示的先进军工产品，没有强大的生产制造能力是不可能做到的。同时我们可以看到，强大的实体经济也是我们展示全球竞争力的根本所在。虽然西方攻击我们，炒作所谓的“产能过剩”，但实际上，世界离不开中国制造。
中国制造的全球贡献之一就是，我们为广大发展中国家提供了先进技术，比如通过修建高铁等先进的基础设施，帮助广大的发展中国家加速迈进现代化。第二，全球绿色转型的过程中碰到的最大挑战，就是绿色产品生产能力不足，而且成本高昂，但是中国强大的绿色产能，如新能源车、太阳能电池、风能电机等等，弥补了全球绿色产能的不足，使得很多国家实现绿色转型成为可能。
即使像欧洲、美国这些所谓的先进地区和国家，也离不开中国所提供的高性价比的生产能力。最近的稀土出口管控就是很明显的例子，中国为很多国家提供了基础性、战略性工业材料和冶炼能力。目前中国已经成为具备中、高、低端不同行业品类生产能力，且具有高度性价比制造能力的国家。
还有，即使我们发展金融强国，发展人民币国际化，一定意义上也要依托超级生产能力作为人民币超级信用的基础，这是我们人民币走向国际化的很重要的推手。因为我们现在是世界上150多个国家的主要贸易伙伴，这背后依托的就是强大的生产制造能力。
所以，不管从哪个方面来看，实体经济都是我们的强国之本，所以十五五规划建议将大力发展实体经济和制造业放在了第一条，这是我印象最深的方面。
第二个印象深刻的方面是，十五五规划非常重视人的发展。我们可以看到规划建议强调两个推动之一就是：推动人的全面发展，推动全体人民共同富裕迈出坚实步伐。我们原先提的只是坚持人民为中心，而这一次更进一步，在十五五时期坚持的原则之一就是“坚持人民至上”。同时提出，要不断推动“人民生活品质的不断提高”，要“投资于物和投资于人相结合”，“办人民满意的教育”等等，当然也包括生育、就业、养老、健康等问题。我觉得在人的全面发展方面，十五五规划提高到了新的高度。
第三个很突出的方面就是，明确了我们要“坚持以经济建设为中心”，“推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”，“续写经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹新篇章”。这就要求继续保持经济中高速增长，而且经济中高速增长的方式，要以一种更加社会主义的方式去实现。
要实现中高速增长，规划建议以扩大内需作为战略基点，并且要求不管产业发展的设计，统一大市场的设计，甚至科技创新的设计和生态环境建设等多个方面，都要围绕扩大内需的战略需求来展开。这就为我们的经济实现超常增长提供了坚实的基础。
还有一条比较核心的方面是，十五五规划建议强调 “加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力”，还要 “加强原始创新和关键核心技术攻关”。中国发展到今天，如果要避免日韩式的内卷化陷阱，我们的科技进步就要继续往上走。因此，我们必须要把握住新兴产业技术革命的机遇，靠自立自强来引领新质生产力。我们数字中国建设的核心就是要实现这个战略。
这跟十四五规划更多地强调产业基础高级化、补足产业链短板弱项有所不同。十五五规划建议更强调原创技术优势，怎么样加强对核心技术的攻关，同时将高水平的自立自强跟产业体系配合起来，就是说，我们的科技创新和产业体系的创新要形成良性的互动。
如果说十五五规划建议是谋划未来五年发展方向的一盘大棋，这四个方面我认为是最核心和最关键的四招棋。
五年规划：不同阶段的不同使命
观察者网：五年规划是我们国家治理的很重要的手段。从国内和全球的角度看，您是怎么理解我们的五年规划对中国发展的历史意义和作用的？
鄢一龙：过去数十年间，中国创造了举世瞩目的发展奇迹，其中五年规划发挥了至关重要的作用。
曾经有海外领导人对我们的领导人说，你们有规划，这是很重要的优势。普京也曾说过，中国能发展到今天的高度，很大一部分原因就是有五年规划。这些国家元首所在的国家，原先均实施过五年计划，但后来因为各种原因而放弃了。而我们从建国初期到从计划经济向市场经济转型的转轨，一直到现在，在中国不同发展阶段，五年规划始终起到了非常重要的作用。
通过实施五年规划，我们的发展变得可预期、可设计、可控制，这实际上增强了发展的自觉性，使发展更具规划性、目标性和部署性。1955年毛泽东曾说过，“人类的发展有了几十万年，在中国这个地方，直到现在方才取得按照计划发展自己的经济和文化的条件。自从取得了这个条件，我国的面目就将一年一年地起变化。每一个五年将有一个较大的变化，积几个五年将有一个更大的变化”。【1】
在持续不断的百年进程中，我们的现代化目标始终如一，分阶段、分步骤地稳步推进，最终实现了质的飞跃。
毛主席亲自参与一五计划的制定。
第一阶段，建设时期的五年计划对于国民经济社会发展起到了大推动作用。新中国的工业化是从“一穷二白”起步的，中国不可能走西方发达国家走过的通过殖民、掠夺等方式来完成工业化原始积累的老路，只能依靠计划体制来集中全社会的有限资金发动与推进工业化，使得中国经济发展突破低水平均衡陷阱。
这一时期我们保持了很高的积累率，大量资金投入到增长的基础部门，对基础设施、工厂建设进行大规模投资，这消除了增长瓶颈，促进了经济起飞；超越了简单的比较优势发展模式，在西方经济封锁的条件下，将重工业作为优先发展部门，建立了具有自主能力的独立完整的工业体系。 推动了工业化快速发展。最后，计划体制是“损有余补不足”的反向配置机制，能够引导有限的社会资源向弱势群体流动，通过粮食统购统销、农村合作医疗、普及初级教育等方式，在收入水平较低的情况下，很大程度上解决了几亿人民的基本民生问题。
第二个阶段是改革开放初期的国家计划为市场经济转型提供了稳定机制。改革开放后，与苏联东欧的前社会主义国家的“休克疗法”不同，中国走了一条渐进的市场经济转型道路。通过指令性计划、指导性计划、市场调控三条轨道并行，并逐步缩减指令性计划与指导性计划的范围，扩大市场调控的范围，逐步减少计划对于微观经济的直接干预，逐步向市场经济过渡。计划轨道为经济体制转型提供了稳定的机制，保障了关系国计民生的经济部门的稳定，避免了转轨国家普遍出现的恶性通货膨胀、商品短缺、国有资产大规模流失，经济增长出现漫长衰退期的“泪谷”。
第三个阶段，进入市场经济时期，我们的规划就是为发展提供一种宏观的框架。既可以推动发展，又可以调控经济发展，比如在经济低迷期，通过推出一些重大的基础工程项目，为下一轮的发展提供支撑。另外，还通过资源配置，来转变经济发展方式，引导经济发展方式转型等等。
进入新时代以来，我们的五年规划已经成为推动发展的基础性、战略性的手段。目前我们最大的主题就是实现中国式现代化。怎么实现呢，就是通过五年规划分阶段部署去实现。
所以说五年规划在我们整个中华人民共和国成立后的发展过程中，确实是起一个非常重要的作用。
五年规划：超越苏联的本土化创新
观察者网：那么，我们回顾过去七十多年的历史，五年规划的决策过程，又是怎么适应新的变化，不断地提升效率，更好地服务于中国发展目标的呢？
鄢一龙：过去70多年的规划历史你可以看到，一开始我们是跟跑，主要是学苏联的计划体制，但是我们在吸收苏联计划经济体制的过程中，采用了“合则用，不合则不用”的态度，没有全盘照抄苏联。
苏联的计划体制集中程度特别高，从中央部委到基层一竿子插到底，对两千多种物资实行计划统配。相比之下，中国的计划经济体制采取了更为灵活的方式，实行的是“大计划、小自由”体制，指令性计划仅限于最重要的部分，而大量存在的是指导性计划。此外，还有部分领域是自发性的，以及农业等领域的间接性计划。这是我们本土化创新的方面。
一五计划大项目之一原六〇一厂(现株洲硬质合金集团有限公司)建厂初期，苏联专家在现场指导
有人说，我们的计划体制不如苏联那么科学。事实上，我国的计划体制保持了一定的灵活性，因此在一定程度上克服了苏联计划经济的弊端。
到了20世纪八九十年代，全球出现了去计划化的浪潮，大家都认为计划不好，但是我们坚持下来了，并且不断进行制度创新，创造了一种与市场经济有机结合的规划模式。对于西方世界而言，规划或计划与市场是不兼容的，但我国秉持实事求是原则，逐步摸索出一套契合中国国情的计划与市场相结合的混合机制。
从决策机制角度而言，“一五”计划便彰显出决策机制的科学性，其编制历时较长，且集思广益。各个部门包括国家领导人长时间地投入一五计划的编制，征求地方的意见，也征求苏联各方面的意见。